一、基本案情

　　青山苗族乡政府自2004年以来,租赁该乡青山村罗桂坝组“唐家麻窝”处土地地块,将该乡辖区内的垃圾集中运输至 “唐家麻窝”处漏斗状的天然溶洞内堆放,该垃圾堆放点紧邻村居民房,其南东下游约1500米为小桥河水库,其内医用、医疗废物与生活垃圾混合堆放,塑料制品等易燃垃圾多,不仅易导致火灾隐患,也对周边环境及岩溶地下水造成严重污染,对附近村民身体健康和环境卫生产生严重危害。2017年3月1日,息烽县院向青山苗族乡政府发出检察建议未果,遂将青山苗族乡政府诉至法庭。

　　二、法院裁判

　　经清镇市人民法院公开审理,于同年6月29日依法判决:确认青山苗族乡人民政府将“唐家麻窝”作为简易垃圾堆放点的行政行为违法,判令其于判决生效后三十日内进行整改,对造成的环境污染后果依法予以补救。

　　三、法律解析

　　1.乡政府是否有权使用农民集体所有土地堆放垃圾?

　　法律规定:《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农建设。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》指出:“农用地转为建设用地,必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,纳入年度土地利用计划,并依法办理农用地专用审批手续。禁止通过‘以租代征’等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。”

　　案件分析:在本案中,青山苗族乡人民政府与农户签订《租赁协议》,将农民集体所有土地作为垃圾堆放点进行堆存垃圾。在程序上未经过任何的审批手续,仅通过签订协议的方式使用农民集体所有土地的使用方式不合法。垃圾堆放点的选址需要经过用地规划、土地利用、环评手续等程序才能建设。

　　2.农村生活垃圾由谁负责管理?如何收集和堆放?

　　法律规定:《中华人民共和国环境保护法》第6条第二款规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第37条规定:“地方各级人民政府应当采取措施,组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”第49条第四款规定:“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。”第51条规定:“各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网,固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施,危险废物集中处置设施、场所及其他环境保护公共设施,并保障其正常运行。”《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》第17条规定:“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防治污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。”第38条规定:“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。”第49条规定:“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”《贵州省各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定(试行)》第8条规定:“乡镇人民政府承担以下生态环境保护责任……(三)负责本行政区域农村环境综合整治,抓好生活垃圾、生活污水处理,提高农村环境保护公共服务水平,配合有关部门做好畜禽水产养殖及农业面源污染防治,加强农村饮用水源和耕地保护。”

　　案件分析:农村垃圾处理方式有法可依。根据法律法规的规定,由县级人民政府统筹安排,乡级人民政府进行具体实施。在本案中,青山苗族乡人民政府作为乡级人民政府,有职责对本区域内农村环境进行治理。息烽县建设有专门的垃圾填埋场,青山苗族乡应当将收集的垃圾运往县域内专门的垃圾处理场进行填埋处理。且在收集运输垃圾时还需要有一定的防治措施防扬散、防流失、防渗漏。

　　3.检察机关为什么可以提起诉讼?

　　法律规定:《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定:“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书或一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第41条规定:“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于侵害状态的,人民检察院可以提出行政公益诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第四款(2017年7月1日施行)规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

　　案件分析: 2015年全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作,本案即为试点工作开展期间办理。息烽县检察院在办案过程中发现这一案件后,于2017年3月1日向青山苗族乡政府发出检察建议,建议其依法履行职责。但青山苗族乡政府一直未进行整改,仍然持续倾倒垃圾,息烽县人民检察院按照《试点方案》的要求和规定,依法诉至清镇市人民法院。

　　2017年7月1日起,新修改的行政诉讼法明确列举了检察机关提起公益诉讼案件范围,即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域,其目的是保护国家利益或者社会公共利益。检察机关作为国家法律监督机关,依法履行审查逮捕、审查起诉、职务犯罪侦查和诉讼活动监督等重要职责。检察机关在行使职权以及接受公民控告时发现损害公共利益的违法行为,可以启动起到检察监督程序,提出检察建议,直至提起行政公益诉讼。